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“…1912年北洋政府颁发《中央行政官官等法》，废除了历代以来的9品18级文官制度，但依然保留了文官等级品位分类制。该法将行政官员分为了特任官、简任官、荐任官和委任官4级，除了委任官由主管长官直接任命外，其他三类都必须经过大总统任命。
1914年12月15日，北洋政府又公布《文官任职令》，将所有文官（包括司法官）一起列入4级序列，算是彻底废除了历代官吏之间泾渭分明的局面。
虽说袁世凯对于官制的修改，其目的是为了巩固其大总统的职权，但是在客观上却也废除了历代封建官制遗留下来的恶政。
比如，满清时期在地方上的衙前小吏，这些人正经登录胥吏名录的其实不多，大多数是无有俸禄的白手，但是他们在乡民面前却代表着官府，因此常常依仗着胥吏的身份敲诈百姓。
光绪朝的游百川就说过：或贴写或挂名，大邑每至二、三千人，次者六、七百人，至少不下四五百人。因此郭嵩焘曾说过：本朝实与胥吏共天下耳。
其次则是幕宾，也就是俗称的师爷，清代凡官员必有幕宾替其掌OTg2NTc=管钱粮、刑名和公文诸事，没有幕宾的官员，在官场上是没法干下去的。
因此，满清时虽然号称911名国人养一名官吏，但实际上是远远超过的。袁世凯颁发官制废除了这些恶政，也算是表面上极大的减轻了民众的负担。
比如民国建立之后，县衙六班公房改为县公署二科、三科或四科，二科者：总务、财政；三科者：总务、内务、财政；四科者：总务、教育、财政、实业。县公署内再无白手和幕宾，皆为国家财政给养之官员或公职人员。
无锡县，公职人员不到300人，整个县的人口超过90万人，相当于一名公职人员管理着3200余人；河北盐山县公职人员38人，全县人口14.8万，相当于1名公职人员管理着近3900人…
通过以上这些县的数据可以得出这样一个结论，民国建立之后，中央政府在地方上的权威受到了严重的削弱。除了靠近通衢大道的大城市外，较为偏僻的地区，县公署只能依赖于地方乡绅对地方进行治理，若是当地乡绅势力较为强势，则县公署几乎无公可办。
我们在山东、河北、河南等地推动的土地改革运动，除了在经济上打击了地方豪绅大户之外，也取得了对于地方势力在政治上的打击。但是，在对地方豪绅大户的打击之后，乡村也出现了权力的真空，如果我们不能尽快的填补这一权力缺失，那么不是被地方政府窃取了我们的果实，就是有新的地方势力的崛起。
有鉴于此，我们经过了充分的调查和考量，认为应当在县一级建立革命委员会监督地方政府施政，并直接对乡村进行控制。对于乡村的控制，实质上就是建立新组织以取代过去地方豪绅大户在乡村扮演的角色。
那么这些地方豪绅大户过去在乡村扮演的角色是什么？我们认为主要有以下几类：协助政府征收赋税，调解村民之间的纠纷，对于地方公共事业的领头发起作用，代表政府向村民宣告政府颁发的法令政策和组织劳役、兵役等。
因此我们认为，在最基层的乡村应当建立以集体合作社为核心的行政村区域，然后在行政村和县一级革命委员会之间建立沟通上下的行政机关，比如乡、镇机关。
这些乡镇机关应当设立：生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、司法调解等工作委员会，考虑到财政上的压力，工作委员会最好不要超过7个，个别中小地区的乡镇可以采取兼职方式压缩部门。按照现在关外每名公职人员对应600名群众的比例，我们应当分阶段的增设编制，使关内的公职人员及群众比例接近这个比例。
另外，行政村的干部建议以不脱产为好，江浙湖汉北乡镇干部则视情况而定…”
听完了计划委员会委员杨铨的汇报后，吴川并没有立刻发表什么意见，而是转头向坐在另一边的梁廷栋问道：“你还有什么要补充的吗？”
梁廷栋思考了一下之后说道：“就行政编制方面我没什么意见，但是对于干部的培养上我觉得，现在的方式存在着不小的毛病。我们现在过于注重对青年学生和军队干部的培养了，对于工人干部的培养完全不够，这恐怕很难体现无产阶级的先进性。
而城市知识分子出身的党员干部对于农民和工人出身的党员干部颇有居高临下的作风，认为这些党员干部缺乏知识和文化素养，完全不能胜任专业的工作，让他们负责一项事业，就是外行领导内行，错漏不断。而工农出身的党员干部则认为，这些知识分子出身的党员干部完全是官老爷的作风，是在搞知识分子的小圈子。
我认为双方的分歧如果继续发展下去，恐怕会造成党的内部分裂。就比如说这次华北地区的土地改革，我们虽然取得了不少成绩，但同时也爆出了不少问题。
知识分子出身的党员干部在土地改革运动当中显得过于理想化和天真化，因此常常出现了被地主豪绅蒙蔽的现象；工农出身的干部虽然对土地改革运动充满了热情，但是基于朴素的阶级情感，又往往会不自觉的扩大打击目标，从而偏离了中央所制定的土地改革总路线。
而土地改革还只是阶段性的任务，我对于新的行政体系建立后，这一体系下是否能够真正的弥合内部党员干部的分歧，和确保我们的干部是否能够完成中央所要求的工作，我感到有所焦虑。”
吴川只是注视了一会梁廷栋，又看向杨铨问道：“杏佛，你怎么看廷栋同志所担忧的事？”
虽然在1910年就加入同盟会，也在东北独立后第一时间加入了革命委员会，不过杨铨对于社会主义并没有过多的了解，在美国留学期间他倒是对于美国政府的行政系统颇感兴趣，花费了不少精力进行过研究。
因此对于吴川的提问，他第一反应并没有往政治上进行考虑，而是直接从行政组织上进行了思考，因此他不假思索的就回道：“外行领导内行，这在国外本就是一个普遍现象，比如美国的各行政部门几乎都是外行领导的，上一届的海军部长被任命前不过是一个记者而已。
更何况，我国的共和体制也好，革命委员会体制也好，过去从来没有在中国出现过，对于所有人来说这些体制都是新事物。哪怕有些人在国外研究过共和体制，他们也不过是盲人摸象，未必就真的对共和体制有多么深刻的了解。
因此，我认为外行领导内行这是一种极为正常的现象，我们应当考虑的不是消灭这种现象，而是如何规范外行领导内行的行为，使之不脱离组织的施政目标。